Το ζήτημα της κυριαρχίας

του Πέτρου Ι. Μηλιαράκη*

Το κείμενο αυτό γεννήθηκε από τη βαθύτατη ανησυχία μου ως προς το ζήτημα της κυριαρχίας της Ελληνικής Δημοκρατίας στο πλαίσιο εκχώρησης αρμοδιότητας στη νομική προσωπικότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σε συνδυασμό με τις Δανειακές Συμβάσεις.

Το ερέθισμα όμως που μου προκλήθηκε για το κείμενο αυτό, αιτία του έχει το εξαιρετικό δοκίμιο του Tom Binghman (1), που από τον Chris Patten χαρακτηρίστηκε ως το βιβλίο για τους νομικούς επιστήμονες του έτους 2011. 

 

Είμαι δε τυχερός καθόσον το βιβλίο αυτό, που το αναζητούσα το έχω ήδη στην κατοχή μου. Το εντόπισα στο βιβλιοπωλείο που λειτουργεί εντός των εγκαταστάσεων του Συμβουλίου της Ευρώπης στο Στρασβούργο. Επηρεασμένος δε από τις απόψεις του Tom Binghman (2) θεωρώ χρήσιμο να παραθέσω τα εξής:

• η δοτή αρμοδιότητα στην Ευρωπαϊκή Ένωση

Η πολιτειακή αρχιτεκτονική της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει «επανατοποθετηθεί» αρκετές φορές, με κυρίως αναφορά στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάακεν, όπου τέθηκε το κυρίως ερώτημα εάν θα παρέμενε το «πυλωτικό σύστημα», δηλαδή εάν θα παρέμεναν ως «σύστημα διακυβέρνησης» οι τρεις πυλώνες που αφορούσαν: α) στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα, β) στην Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Ασφάλεια, και γ) στη Δικαιοσύνη και στις Εσωτερικές υποθέσεις (3). 

 

Η αρχιτεκτονική των πυλώνων εξασφάλιζε μια ιδιότυπη-παράλληλη ύπαρξη αφενός των Κοινοτήτων και αφετέρου της Ένωσης. Δηλαδή η Ένωση εμφανιζόταν ως η ομπρέλα ή άλλως η κοινή στέγη των τριών προαναφερόμενων πυλώνων, όπου το κυρίως σκέλος που αφορούσε στις Κοινότητες ήταν κατ’ ουσίαν η βάση του όλου οικοδομήματος, με κυρίως Αρχή Ασφάλειας Δικαίου το «κοινοτικό κεκτημένο» (aquis communautaire). Οι άλλοι πυλώνες ήταν οι ασταθείς εστίες του όλου συστήματος με πολύπλοκες και αλυσιτελείς (σε πολλές περιπτώσεις) διαδικασίες. 

 

Η «κοινή αυτή συγκρότηση» αφορούσε ένα «ενιαίο μόρφωμα» που δεν διέθετε νομική προσωπικότητα, ενώ η εκχώρηση εξουσίας από τα κράτη-μέλη στο συγκεκριμένο μόρφωμα, δημιουργούσε το παράδοξο να λειτουργούν άλλα Όργανα για την Ένωση και άλλα για τις Κοινότητες! Αυτή η πρακτική εύρισκε έρεισμα στη «θεωρία και πράξη» του «δανεισμού των Οργάνων». Την ιδιότυπη και περίεργη αυτή κατάσταση, της οποίας οι λειτουργίες ήταν σαφείς κυρίως στους ειδικούς, κατάργησε η Συνθήκη της Λισαβόνας. 

 

Η Συνθήκη της Λισαβόνας δηλαδή, κατάργησε τους πυλώνες, ίδρυσε νομική προσωπικότητα στην Ευρωπαϊκή Ένωση και θέσπισε: ότι η Ένωση αντικαθιστά και διαδέχεται την Ευρωπαϊκή Κοινότητα ως καθολικός διάδοχος, ενώ η Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ατομικής Ενέργειας δεν διαλύεται, αλλά εξακολουθεί να υφίσταται με ειδικό πρωτόκολλο.

Παραλλήλως με τη Συνθήκη της Λισαβόνας και ειδικότερα με τη Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), θεσπίστηκε το γενικό πλαίσιο εντός του οποίου κινείται η άσκηση της οικονομικής πολιτικής, με βάση την οποία «τα κράτη-μέλη ασκούν την οικονομική τους πολιτική με σκοπό να συμβάλουν στην υλοποίηση των στόχων της Ένωσης, όπως αυτοί ορίζονται στο άρθρο 3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ)». (Για το άρθρο 3 ΣΕΕ βλ. παρακάτω).

Επίσης με τη Συνθήκη της Λισαβόνας επαναβεβαιώθηκαν τα κριτήρια σύγκλισης για την εισαγωγή του ευρώ, κριτήρια που επέβαλαν τη δημιουργία του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης το οποίο αποφασίστηκε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Άμστερνταμ ήδη από το 1997 με αντίστοιχο ψήφισμα. Η σημασία δε του Συμφώνου αυτού επιβεβαιώθηκε με τη «Δήλωση 30», που έχει επισυναφθεί στη Συνθήκη της Λισαβόνας. (Για τη «Δήλωση 30» βλ. παρακάτω).

Κυρίαρχη όμως σημασία αποκτά για το συντονισμό της οικονομικής πολιτικής των κρατών-μελών η δημοσιονομική πειθαρχία. Η δημοσιονομική πειθαρχία εισάγει απαγορεύσεις που στο περίγραμμα αυτό μπορεί να αναφερθεί μόνο ότι: στα κράτη-μέλη επιβάλλεται κατάργηση πρακτικών κυρίως όσον αφορά στο δημόσιο τομέα. 

 

Η δημοσιονομική δε πολιτική κυρίως εστιάζει: 

α) στην απαγόρευση πιστωτικών διευκολύνσεων από την ΕΚΤ ή από τις Κεντρικές Τράπεζες των κρατών-μελών, και  

β) στο κατ’ αρχήν ανεύθυνο της Ένωσης και των κρατών-μελών για υποχρεώσεις που αναλαμβάνουν οι κεντρικές κυβερνήσεις ενός κράτους-μέλους. Δηλαδή, ενώ η δημοσιονομική πολιτική εισάγει αφόρητες δεσμεύσεις για τα κράτη μέλη, επί των παρεκκλίσεων όμως δεν υπάρχουν πρόνοιες διάσωσης τουλάχιστον δυνάμει του πρωτογενούς ευρωπαϊκού ενωσιακού δικαίου. Δηλαδή, στην περίπτωση αυτή το κυρίαρχο κράτος οφείλει πρωτογενώς να αντιμετωπίσει την κατάσταση στην οποία έχει περιέλθει με δική του ευθύνη.

• ειδικότερα ως προς το ζήτημα της κυριαρχίας

Τα προαναφερόμενα, λόγω της κατάργησης των πυλώνων και της ανασυγκρότησης του όλου συστήματος σε νομική προσωπικότητα, τείνουν να δημιουργήσουν την εντύπωση του ασφυκτικού περιορισμού της κυριαρχίας κράτους-μέλους, που όταν όμως περιέλθει σε δεινή θέση υπάρχει το ανεύθυνο της Ένωσης και των κρατών-μελών για τη διάσωσή του. Και αυτό θεσπίζεται παρά την Αρχή της Αλληλεγγύης που αποτελεί βάση του όλου οικοδομήματος. Τούτων δοθέντων προς αποκατάσταση της νομικής και πολιτικής τάξης υπ’ όψιν τα εξής:

Η οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης διέπεται από την Αρχή της δοτής αρμοδιότητας. Σύμφωνα με την Αρχή αυτή η Ένωση ενεργεί μόνο εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που της απονέμουν τα κράτη-μέλη με τις Συνθήκες. Ταυτοχρόνως, η Ένωση σέβεται την ισότητα των κρατών-μελών, την εθνική ταυτότητα τους και τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική τους δομή και τάξη. Σέβεται δε τις ουσιώδεις λειτουργίες του κράτους στις οποίες ρητώς περιλαμβάνονται κατ’ αποκλειστικότητα:  

α) η διασφάλιση της εδαφικής ακεραιότητας,  

β) η διατήρηση της δημόσιας τάξης και 

γ) η προστασία της εθνικής ασφάλειας. Ειδικότερα η εθνική ασφάλεια παραμένει στην αποκλειστική ευθύνη κάθε κράτους-μέλους (βλ. άρθρα 4 και 5 ΣΕΕ).

Ωστόσο, στο πλαίσιο των Δανειακών Συμβάσεων η Ελλάδα: «αμετακλήτως και άνευ όρων έχει παραιτηθεί από κάθε ασυλία που έχει ή πρόκειται να αποκτήσει όσον αφορά την ίδια ή τα περιουσιακά της στοιχεία, περιλαμβανομένης χωρίς περιορισμούς της ασυλίας σε σχέση με δικαστικές αποφάσεις, κατασχέσεις κλπ.»

• κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν μπορεί να τελεί σε καθεστώς προτεκτοράτου

Ως εκ τούτου τίθεται ζήτημα εάν και κατά πόσο στην περίπτωση αυτή που έχει περιέλθει η Ελλάδα καταργείται η νομικοπολιτική υπεροχή των άρθρων 4 και 5 ΣΕΕ. Εγείρεται δηλαδή μείζον ζήτημα εσωτερικής και εξωτερικής κυριαρχίας σε κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης που τελεί υπό το καθεστώς δανειακής σύμβασης. Εγείρεται ειδικότερα το ζήτημα της «αρνητικής όψης της κρατικής εξουσίας», όπου με βάση την «Αρχή της Αποκλειστικότητας» είναι ανεπίτρεπτο να ασκηθεί άλλου είδους εξουσία σε κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εφόσον ανατρέπεται η νομικοπολιτική βάση των άρθρων 4 και 5 ΣΕΕ. 

 

Κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης που περιέχεται σε «καθεστώς προτεκτοράτου» ή επί του οποίου ασκείται εξουσία σε τέτοιο βαθμό που να αφορά dominium επί πραγμάτων και imperium επί προσώπων δεν συμβιβάζεται με τη νομικοπολιτική προσωπικότητα κράτους-μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Επειδή δε το κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης που περιέχεται σε δεινή οικονομική θέση ή σε κατάσταση ανάγκης λόγω δημοσιονομικής εκτροπής, κατ’ ουσίαν αφήνεται χωρίς πρόνοιες προστασίας από τις πρωτογενείς Συνθήκες, μπορεί από πλευράς του να επιβάλλει μονομερείς πολιτικές. (Η δημιουργία από την Ένωση παράλληλων Οργανισμών όπως π.χ. είναι ο ESM δεν μπορούν, οι κατασκευές αυτές να καταργήσουν το πρωτογενές ευρωπαϊκό ενωσιακό δίκαιο).

Οι παραχωρήσεις που έχουν λάβει χώρα δυνάμει των Δανειακών Συμβάσεων και των Μνημονίων Συνεργασίας και Συνεννόησης που αφορούν ακόμη και παρέμβαση στο ύψος των αμυντικών δαπανών της Ελληνικής Δημοκρατίας, δεν ευρίσκουν έρεισμα στις πρόνοιες του πρωτογενούς ευρωπαϊκού ενωσιακού δικαίου και ειδικότερα στις προαναφερόμενες διατάξεις των άρθρων 4 και 5 ΣΕΕ και στην ουσία της κρατικής κυριαρχίας στο πλαίσιο της δοτής αρμοδιότητας. 

 

Άλλωστε, και στη «Δήλωση 30» επί της οποίας έγινε ήδη αναφορά, ρητώς προνοείται ότι τα κράτη-μέλη έχουν δικαίωμα να προβαίνουν σε προτάσεις και να συμβάλουν έτσι ώστε να λαμβάνονται υπ’ όψιν όλα τα «αναγκαία μέτρα για την ενίσχυση των δυνατοτήτων ανάπτυξης των οικονομιών τους». Δηλαδή, αναγνωρίζεται η πρωτοβουλία του κράτους-μέλους να στραφεί ενάντια στη λιτότητα, και να στηρίξει τη βασική νομικοπολιτική Αρχή των οικονομικών στόχων της Ένωσης, όπου δυνάμει του άρθρου 3 ΣΕΕ «η Ένωση έχει σκοπό να προάγει την ειρήνη, τις αξίες της και την ευημερία των λαών της, καθώς και να προάγει την οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή και την αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών-μελών».

• κυρίαρχος είναι όποιος αποφασίζει για την κατάσταση έκτακτης ανάγκης

Με τούτα τα δεδομένα εγείρεται το μείζον ζήτημα της κυριαρχίας όπου η Ελλάδα ως κράτος-μέλος μπορεί να το θέσει στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων και σε κάθε περίπτωση σε επίπεδο Κορυφής. Θα πρέπει δηλαδή η Ελλάδα να καταστήσει σαφές ότι είναι μια κυρίαρχη χώρα και ότι χώρα κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν μπορεί να περιέρχεται σε καθεστώς προτεκτοράτου. Να μην λησμονείται δε ποτέ ότι: «κυρίαρχος είναι όποιος αποφασίζει για την κατάσταση έκτακτης ανάγκης» (4).

YΠΟΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ

1. Βλ. Tom Binghman, «The rule of Law», εκδόσεις Penguin Law, 2011
2. Βλ. Tom Binghman, όπ.π. κεφάλαιο «The Exercise of Power» σελ. 60 και επ.
3. Βλ. Πέτρος Μηλιαράκης, Το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα μεταξύ νομικού δόγματος και πολιτικής, Εκδόσεις Α.Α. Λιβάνη, 2005, σελ. 19 και επ.
4. Βλ. Carl Scmitt, Πολιτική Θεολογία, μετάφραση Παναγιώτης Κονδύλης, εκδόσεις ΛΕΒΙΑΘΑΝ , 1994, σελ. 17.

 --------------------------------------

* Ο Πέτρος Ι. Μηλιαράκης δικηγορεί στα Ανώτατα Ακυρωτικά Δικαστήρια της Ελλάδας και στα Ευρωπαϊκά Δικαστήρια Στρασβούργου και Λουξεμβούργου (ECHR & GC-EU)