 |
| Photo: Εurοpean Defence Αgency |
Η Συνθήκη της ΕΕ (ΣΕΕ) περιέχει πρόβλεψη μέσα από το άρθρο 42(7) για παροχή στρατιωτικής βοήθειας στα κράτη-μέλη, σε περίπτωση που δεχτούν επίθεση από τρίτη χώρα.
Του Βαγγέλη Χωραφά
Ωστόσο, η εμπειρία της Γαλλίας το 2015, όταν προσέφυγε στο άρθρο 42(7) της ΣΕΕ, ήταν απογοητευτική. Σε επίπεδο ρητορικής υπήρξε συμπαράσταση, σε στρατιωτικό επίπεδο η συμβολή ήταν ελάχιστη και κατόπιν εορτής, ενώ δεν συνέδραμαν την Γαλλία όλοι οι εταίροι.
Προφανώς, το ίδιο θα συμβεί και στην Ελλάδα. Το ελληνικό υπουργείο Εξωτερικών διαβεβαιώνει ότι το άρθρο 42(7) θα εφαρμοστεί αμέσως. Με τον τρόπο που υλοποιείται το συγκεκριμένο άρθρο, σημαίνει οι πρόνοιες του θα λειτουργήσουν αφού έχει τελειώσει η κρίση (για την Γαλλία, η πρώτη στρατιωτική συνδρομή ήρθε μετά από 17 ημέρες). Κανένας εξάλλου, δεν προβλέπει έναν μακροχρόνιο πόλεμο με την Τουρκία.
Το ότι οι περισσότερες χώρες της ΕΕ συμμετέχουν και στο ΝΑΤΟ, σημαίνει ότι ακόμα και να υπήρχε ευρωπαϊκός στρατός και να είχε αναπτυχθεί στα σύνορα της Ελλάδας, δεν θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί ενάντια σε μία χώρα-μέλος του ΝΑΤΟ, όπως η Τουρκία.
Η ΓΑΛΛΙΚΗ ΕΜΠΕΙΡΙΑ ΤΟΥ ΑΡΘΡΟΥ 42 (7) ΤΗΣ ΣΕΕ
Για πρώτη φορά στην ΕΕ, η Γαλλία ζήτησε την ενεργοποίηση και βοήθεια από τα K-M, βάσει του άρθρου 42 παράγραφος 7 της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΕΕ), μετά τις τρομοκρατικές επιθέσεις στο Παρίσι στις 13 Νοεμβρίου 2015.
Το Άρθρο 42 (7), το οποίο συνήθως αναφέρεται ως «ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής» της ΕΕ, αναφέρει: «Σε περίπτωση κατά την οποία κράτος-μέλος δεχθεί ένοπλη επίθεση στο έδαφός του, τα άλλα κράτη-μέλη οφείλουν να του παράσχουν βοήθεια και συνδρομή με όλα τα μέσα που έχουν στη διάθεσή τους, σύμφωνα με το άρθρο 51 του Καταστατικού Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών. Αυτό δεν επηρεάζει τον ιδιαίτερο χαρακτήρα της πολιτικής ασφάλειας και άμυνας ορισμένων κρατών μελών».
Η εισαγωγή ρήτρας αμοιβαίας συνδρομής στη συνθήκη της Λισαβόνας (2009) αποτέλεσε τότε, σημαντική καινοτομία στην ανάπτυξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Για πρώτη φορά στην ΕΕ δημιουργήθηκε μια αίσθηση στρατιωτικής αλληλεγγύης, που προοριζόταν διαφορετικά για συμμαχίες αυτοάμυνας: στην περίπτωση της «ένοπλης επιθετικότητας [στο] έδαφος» ενός (ή περισσοτέρων) κρατών-μελών, τα άλλα είναι υποχρεωμένα να βοηθήσουν. Ταυτόχρονα, η διάταξη συνεπάγεται ότι η ουδετερότητα ορισμένων κρατών-μελών γίνεται σεβαστή, όπως και οι θεμελιώδεις επιλογές για την ασφάλεια και την άμυνα, που έχουν κάνει άλλα κράτη-μέλη σε σχέση με το ΝΑΤΟ. Πράγματι, για τις 22 χώρες της ΕΕ οι οποίες είναι μέλη του ΝΑΤΟ, η Βόρειο-Ατλαντική Συμμαχία παραμένει ο ακρογωνιαίος λίθος για τη συλλογική τους άμυνα, και ο διεθνής Οργανισμός για την εφαρμογή.
Συνεπώς, η πράξη αυτή της Γαλλίας αντιπροσώπευε την ενεργοποίηση της ρήτρας «αμοιβαίας συνδρομής» και τα κράτη-μέλη, άμεσα και ομόφωνα, εξέφρασαν την αλληλεγγύη και την πολιτική τους υποστήριξη προς τη Γαλλία και εντός ολίγων ημερών, συμπεριλαμβανομένων κυρίως των Γερμανίας και Ηνωμένου Βασιλείου, αποφάσισαν μια σειρά συνεισφορών, δηλαδή πολιτικών, διπλωματικών, στρατιωτικών, τεχνολογικών και εφοδιαστικών μέτρων.
Οι Υπουργοί Άμυνας της ΕΕ, κατά την προγραμματισμένη τους σύσκεψη για το Συμβούλιο Εξωτερικών Υποθέσεων στις 17 Νοεμβρίου 2015, εξέφρασαν την «ομόφωνη και πλήρη υποστήριξή τους προς τη Γαλλία και υπογράμμισαν ότι «δεν απαιτείται επίσημη απόφαση από το Συμβούλιο» για την ενεργοποίηση της ρήτρας αμοιβαίας συνδρομής. Δηλαδή, σε πολιτικό επίπεδο, αυτό εμφανίζονταν ως ένδειξη ευελιξίας και ως ευκαιρία για επιτάχυνση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων.
Παράλληλα, τονίστηκε ότι η λήψη της απόφασης για συνδρομή, καθώς και το είδος της παρεχόμενης βοήθειας, ήταν θέμα διμερών συνομιλιών και αφορούσε αποκλειστικά τη Γαλλία και τα κράτη-μέλη. Επομένως, η συμμετοχή της ΕΕ περιορίστηκε στο ελάχιστο, τόσο στην έναρξη του μηχανισμού όσο και σε επιχειρησιακό επίπεδο.
Στη συνέχεια, ακολούθησαν συνεχείς διμερείς συζητήσεις μεταξύ της Γαλλίας και των κρατών-μελών της ΕΕ, κυρίως μεταξύ των Γάλλων πρέσβεων και των εθνικών αρχών (Υπουργοί Εξωτερικών, Υπουργοί Άμυνας, Πρωθυπουργοί) στις αντίστοιχες πρωτεύουσες, σχετικά με το είδος της παρεχόμενης βοήθειας. Κατά συνέπεια, η ΕΕ πρόσφερε απλώς ένα πλαίσιο, εντός του οποίου τα κράτη-μέλη αλληλοϋποστηρίζονται και απλά, συντόνιζε αρχικά τις διαδικασίες. Η Γαλλία επέλεξε την πιο κυρίαρχη και λιγότερο θεσμοθετημένη μορφή συνεργασίας, πράγμα που σημαίνει ότι εναπόκειται στα κράτη-μέλη να αποφασίσουν μεταξύ των μηχανισμών βοήθειας της ΕΕ.
Η γαλλική Κυβέρνηση υπέβαλε τα επιχειρησιακά της αιτήματα, στους πρέσβεις της ΕΕ στην Επιτροπή Πολιτικής και Ασφάλειας (ΕΠΑ) στις 24 Νοεμβρίου 2015.
Ορισμένα κράτη-μέλη (δεκατρία) αποφάσισαν άμεσα για την αρχική τους συνεισφορά. Σε έξι κράτη-μέλη όμως ─Λετονία, Λιθουανία, Γερμανία, Κάτω Χώρες, Σλοβακία και Ηνωμένο Βασίλειο─ η απόφαση ελήφθη στα Κοινοβούλιά τους. Στη Σλοβενία, οι συζητήσεις πραγματοποιήθηκαν σε κοινοβουλευτικές επιτροπές, ενώ για το Βέλγιο, την Εσθονία, τη Φινλανδία, το Λουξεμβούργο και τη Ρουμανία υπήρχε κυβερνητική απόφαση. Στη Σουηδία, η κυβέρνηση καθόρισε την αρχική συμβολή, ενώ διεξήχθησαν πολλές συζητήσεις στο σουηδικό κοινοβούλιο. Οι τέσσερις χώρες του Visegrad (Τσεχία, Ουγγαρία, Πολωνία και Σλοβακία) εξέτασαν την πιθανή συμβολή τους ως ομάδα.
Το Ηνωμένο Βασίλειο ξεκίνησε τις αεροπορικές του επιδρομές αμέσως μετά την ψηφοφορία του βρετανικού Κοινοβουλίου στις 02-12-2015 και επέτρεψε στα γαλλικά αεροσκάφη να χρησιμοποιούν τη βάση της Βρετανικής Βασιλικής Αεροπορίας (RAF) στο Ακρωτήρι της Κύπρου, μέχρι να αναπτυχτεί το αεροπλανοφόρο Charles de Gaulle στην Ανατολική Μεσόγειο. Η Αυστρία προσέφερε 100 ώρες πτήσης για αεροπορικές μεταφορές με α/φη C-130, το Βέλγιο 1 φρεγάτα για συνοδεία στο γαλλικό αεροπλανοφόρο, η Κύπρος τη χρήση αεροπορικής βάσης και λιμενικές υποδομές, η Γερμανία 1.800 άνδρες, 1 φρεγάτα για συνοδεία στο γαλλικό αεροπλανοφόρο, 6 α/φη αναγνώρισης Tornado και α/φη για ανεφοδιασμό στον αέρα, οι Κάτω Χώρες συμμετοχή στις αεροπορικές επιθέσεις, η Πολωνία υποστήριξη στη διοικητική μέριμνα. Τέλος, η Ελλάδα δεν είχε στρατιωτική συμμετοχή, αλλά προσέφερε μόνο τη χρήση της υφιστάμενης συνεργασίας στις πληροφορίες, ενώ κάποια κράτη-μέλη της ΕΕ, όπως Βουλγαρία, Κροατία, Τσεχία, Δανία, Ιταλία, Λουξεμβούργο και Μάλτα δεν συμμετείχαν με κανένα τρόπο.
Λαμβάνοντας υπόψη τις συνεισφορές των κρατών-μελών προς τη Γαλλία, ορισμένοι εμπειρογνώμονες/αναλυτές θεωρούν ότι το αποτέλεσμα των διμερών διαπραγματεύσεων μετά την ενεργοποίηση της ρήτρας του άρθρου 42 (7) της ΣΕΕ ήταν μάλλον απογοητευτικό και επιπλέον επισημαίνουν τις αποκλίνουσες προτεραιότητες της εξωτερικής πολιτικής των κρατών-μελών σε ευρωπαϊκό επίπεδο.
Το άρθρο 42 (7) της ΣΕΕ αναγνωρίζει τον διαφοροποιημένο χαρακτήρα της πολιτικής ασφάλειας και άμυνας ορισμένων κρατών-μελών, και ως εκ τούτου αναγνωρίζει σιωπηρά τη δυνατότητα για μη-στρατιωτική βοήθεια, δηλαδή για βοήθεια με τη μορφή πολιτικής ή και οικονομικής υποστήριξης. Ωστόσο, τα κράτη-μέλη «οφείλουν» να συνδράμουν το αμυνόμενο κράτος, υπάρχει νομική δέσμευση και οφείλουν να συνδράμουν «με όλα τα μέσα», δηλαδή διπλωματικά, διοικητικά, τεχνικά, αλλά και στρατιωτικά μέσα.
Παράλληλα, τα Κ-Μ πρέπει να υπενθυμίζουν το γεγονός ότι το άρθρο 42 (7) της συνθήκης της ΕΕ επιβάλλει υποχρέωση συμμόρφωσης με το άρθρο 51 του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών. Δηλαδή να αναφέρει αμέσως στο Συμβούλιο Ασφαλείας τυχόν μέτρα που ελήφθησαν κατά την άσκηση του δικαιώματός τους (συλλογικό) για αυτοάμυνα και να σταματήσουν τέτοιες ενέργειες μόλις το ίδιο το Συμβούλιο Ασφαλείας λάβει μέτρα, που είναι απαραίτητα για τη διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας.
Θα πρέπει να επισημανθεί ότι, εάν το άρθρο 42(7) αφορά πραγματικά την αμοιβαία άμυνα ─σχετικά με την πολεμική πορεία της ΕΕ─ τότε σίγουρα θα πρέπει να αποφασίσει το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, διότι η κήρυξη πολέμου αφορά τον καθορισμό της γενικής πολιτικής κατεύθυνσης της Ένωσης.
ΟΙ ΠΑΡΕΜΒΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΝΑΤΟ ΚΑΙ ΤΩΝ ΗΠΑ
Όπως είναι γνωστό, το ΝΑΤΟ δεν θα είναι εκ των πραγμάτων με την Ελλάδα, γιατί ως οργανισμός δεν παρεμβαίνει σε διενέξεις μεταξύ των κρατών-μελών του, πέρα από το να επιχειρήσει να τις σταματήσει.
Σε αυτή την συγκυρία το ΝΑΤΟ και οι ΗΠΑ ενδιαφέρονται πρωτίστως για την σταθεροποίηση της Τουρκίας στην Δύση και είναι διατεθειμένοι να κάνουν όλες τις απαραίτητες υποχωρήσεις, οι οποίες θα είναι κατά των ελληνικών συμφερόντων.
Υπάρχει ακόμα και ο παράγοντας που λέγεται αμερικανική παρέμβαση και μεσολάβηση. Η παρέμβαση αυτή έχει σχεδιαστεί από τις ΗΠΑ να γίνεται με τους όρους που έγινε στα Ίμια, δηλαδή μετά την έναρξη της κρίσης. Αυτό σημαίνει ότι εκ των πραγμάτων πάντα θα λειτουργεί υπέρ της Τουρκίας που θα είναι ο επιτιθέμενος σε μία ελληνοτουρκική κρίση, γιατί θα «γκριζάρει» το επίδικο της κρίσης, δηλαδή θα δημιουργεί κέρδη στην Τουρκία.
Το βασικό ζήτημα που θα έπρεπε να τίθεται από ελληνικής πλευράς, είναι να γίνεται η αποφασιστική παρέμβαση των ΗΠΑ προς την Τουρκία, πριν από την εκδήλωση της κρίσης. Γιατί πριν από την εκδήλωση της κρίσης, οι ΗΠΑ παρεμβαίνουν στην πλευρά της Ελλάδας και ζητούν αυτοσυγκράτηση, αποδυναμώνοντας την ελληνική αποτροπή. Η εμπειρία της μετά τα Ίμια εποχής, δείχνει ότι η Ελλάδα περιορίζεται σε εκκλήσεις προς τις ΗΠΑ για να παρέμβουν, αλλά στην περίπτωση αυτή οι διπλωματικές κινήσεις έχουν ελάχιστη ισχύ. Το θέμα για την Αθήνα δεν είναι οι εκκλήσεις, είναι η κατάλληλη στήριξη που πρέπει να δίνει η αποτροπή στη διπλωματία, ώστε οι ΗΠΑ να κατανοήσουν ότι πρέπει να παρέμβουν εκ των προτέρων για να αποτραπεί η κρίση και όχι εκ των υστέρων για να την σταματήσουν.
Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΟΥ ΑΡΘΡΟΥ 42 (7) ΤΗΣ ΣΕΕ
Υπάρχει ένα κενό σχετικά με τη ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής, για το οποίο ευθύνη φέρει και η ελληνική πλευρά, δηλαδή όλες οι κυβερνήσεις από το 2009 μέχρι σήμερα. Παρά το γεγονός ότι έχει ενεργοποιηθεί μία φορά (από τη Γαλλία, 2015), η Ελλάδα υπό άμεση στρατιωτική απειλή από την Τουρκία, δεν υπέβαλλε προτάσεις ώστε να θεσπισθούν νέες πρακτικές ρυθμίσεις για την εφαρμογή του άρθρου 42 (7) της Συνθήκης της ΕΕ, καθώς και τη ρητή πρόβλεψη εγγύησης των εξωτερικών συνόρων της Ένωσης και εκ των πραγμάτων των ελληνικών συνόρων, στη λογική της ευρωπαϊκής κυριαρχίας.
Όμως, θα πρέπει να τονίσουμε, ότι οι διεθνείς οργανισμοί αποτελούνται από κράτη-μέλη, τα οποία πρωτίστως ενδιαφέρονται για τα εκπλήρωση των εθνικών τους συμφερόντων και την απόκτηση ισχύος και ασφάλειας στο άναρχο διεθνές σύστημα και δευτερευόντως για την αποτελεσματική λειτουργία ενός διεθνούς οργανισμού.
Αυτό είναι ιδιαίτερα εμφανές στην περίπτωση της ΕΕ. Η Γαλλία και το Ηνωμένο Βασίλειο όσο ήταν μέλος της ΕΕ, δεν υπήρχε καμία περίπτωση να παραιτηθούν από τις μόνιμες θέσεις που κατέχουν στο Συμβούλιο Ασφαλείας του ΟΗΕ και να αντικατασταθούν από την ΕΕ.
Η περιπέτεια της Γαλλίας με το άρθρο 42 (7) δείχνουν σε όλα τα κράτη-μέλη της ΕΕ ότι δεν έχουν να περιμένουν πολλά από την ευρωπαϊκή κινητοποίηση. Η απάντηση της Γαλλίας στην κρίση του 2015, χρειάστηκε αρκετό χρόνο για να υλοποιηθεί, επομένως και η συμβολή των κρατών-μελών είχε τον απαραίτητο χρόνο για να ολοκληρωθεί.
Το σημαντικό συμπέρασμα είναι πως για την ενεργοποίηση του άρθρου 42 (7) της ΣΕΕ σχεδόν τα πάντα θα εξελιχτούν σε διμερές επίπεδο μεταξύ των κρατών-μελών στην ΕΕ. Δεν θα ξεκινήσει καμία αποστολή στο πλαίσιο της Κοινής Πολιτικής Ασφάλειας και Άμυνας (CSDP). Η ΕΕ θα ενεργήσει μόνο ως «διαμεσολαβητής». Ένα ζήτημα είναι σίγουρο: το άρθρο 42 (7) της ΣΕΕ δεν σημαίνει ότι τα κράτη-μέλη της ΕΕ μπορεί να υποχρεωθούν να διεξάγουν στρατιωτικές επιχειρήσεις ή να στείλουν στρατό παρά τη θέλησή τους.
Μία εμπλοκή της Ελλάδας με την Τουρκία δεν μπορεί να είναι μακροχρόνια, επομένως η πρακτική ευρωπαϊκή συμβολή θα είναι εκ των υστέρων και όχι σημαντική.
Με τα δεδομένα αυτά, η Ελλάδα θα πρέπει να προχωρήσει σε διμερείς συμφωνίες με κράτη-μέλη της ΕΕ που έχουν τη βούληση και τις δυνατότητες να τη συνδράμουν άμεσα, μέσα στα χρονικά περιθώρια στα οποία θα εκδηλωθεί μία ενδεχόμενη κρίση.
Η εκ των υστέρων ενεργοποίηση του άρθρου 42(7) της ΣΕΕ, δεν έχει ιδιαίτερη σημασία για την Ελλάδα γιατί η περίπτωση της δεν είναι όμοια με αυτήν της Γαλλίας.
Με τα δεδομένα αυτά, η Ελλάδα θα πρέπει να προχωρήσει σε διμερείς συμφωνίες με κράτη-μέλη της ΕΕ που έχουν τη βούληση και τις δυνατότητες να τη συνδράμουν άμεσα, μέσα στα χρονικά περιθώρια στα οποία θα εκδηλωθεί μία ενδεχόμενη κρίση.
Η εκ των υστέρων ενεργοποίηση του άρθρου 42(7) της ΣΕΕ, δεν έχει ιδιαίτερη σημασία για την Ελλάδα γιατί η περίπτωση της δεν είναι όμοια με αυτήν της Γαλλίας.
*O Βαγγέλης Χωραφάς, διευθυντής της ιστοσελίδας γεωπολιτικής https://www.geoeurope.org/, δημοσιεύει καθημερινά πρωτοτυπα άρθρα και αναλύσεις και στην προσωπική του σελίδα στο facebook (https://www.facebook.com/vangelis.chorafas).